塔基占地与青苗赔偿问题

梁国崇 陈宇峰  广东省中山电力工业局 (528400)

(一)塔基占地法律性质问题

电力线路塔基占地补偿的法律问题，关键在于明确其占地的法律性质。它是电力企业行使地上权的必不可少的措施和前提条件。

塔基占地不同于线路通过，这是因为：①塔基占地是实实在在的占用土地，在铁塔的使用年限内，塔基不大可能会迁移、拆迁；②塔基面积内的土地，并不能在其上面再种高杆植物，即使种植低杆作物也得不到保障(在运行维护过程中损坏后并不能获得赔偿)；③按照《电力设施保护条例》及其实施细则规定，不能在基础周围规定的保护区内进行挖土、动工，开挖鱼塘等工作。

基于上述理由，不少人--包括一些法律工作者在内，认为塔基占地应该与公路建设占地一样，属于征用土地性质，甚至属于土地使用权的买卖行为。

但笔者认为，这种看法是不正确的，塔基占地应该不属于征用土地行为，它只是电力企业行使地上权权利的必不可少的措施和前提条件，虽然应该给予土地使用权人一定的合理补偿，但必须区别于征用土地或土地使用权转让行为。

以征地或转让土地使用权来定性塔基占地，在具体操作中是不现实的。这是因为：①根据土地管理法及有关法律规定，征用或其它转让土地使用权的行为，在程序上必须经土地管理部门审批许可，而塔基占地一则单位面积小，二则数量多，牵涉面广，为每块塔基占地登记发证，手续繁琐不可取。②征用耕地的补偿费(包括土地补偿费、安置补助费、税费以及地上附着物和青苗补偿费等)及土地转让的费用昂贵，会增加国家和电力企业的建设成本，最终会反馈到基本用户身上，加重了广大用户的负担，阻碍了社会经济的发展。③塔基占地不同于公路建设，一则单位占地面积小，一般为4、5平方米，多则十余平方米；二则在电力线路因各种原因进行迁移或拆迁后，原占地部分仍可还地于民，这在性质上亦与征地有所区别。

因此，按历史和习惯做法来看，不应该对塔基占地用征用或买卖土地使用权方式进行。

(二)青苗及拆迁补偿问题

基础占地青苗补偿及拆迁补偿的直接法律依据是《中华人民共和国电力法》、《电力设施保护条例》以及《土地管理法》。《中华人民共和国电力法》第11条规定："任何单位和个人不得非法占用变电设施用地、输电线路走廊和电缆通道。"第16条规定："电力建设项目使用土地，应当依照有关法律、行政法规的规定办理。"《电力设施保护条例》第24条规定："新建、改建或扩建电力设施需要损害农作物，砍伐树木、竹子或拆迁建筑物及其它设施的，电力建设企业应按照国家有关规定给予一次性补偿。""在依法划定的电力设施保护区内种植的或自然生长的可能危及电力设施安全的树木、竹子，电力企业应依法予以修剪或砍伐。"

对于那些经电力企业测定，位于电力线路保护区内(具体范围在《电力设施保护条例》第10条有规定)确实属于可能危及电力设备或人身安全的植物和建筑、构筑物，必须对此进行砍伐、修剪或迁移、拆迁。若植物、建(构)筑物存在于电力线路之前，电力企业可向物主支付一定的补偿费用，以作为被砍伐的植物或日后定期修剪植物的一次性补偿。若电力线路在先，植物种植在后，则电力企业可按照《电力设施保护条例》第15条规定，无条件给予砍伐或另行处理。

在青苗补偿及拆迁补偿中，比较困难处理的是补偿的标准较难确定。在《电力法》、《电力设施保护条例》以及国家其它法律中只提及青苗补偿及拆迁补偿，应按有关规定办理，与物主协商并作一次性补偿，但不得超过国家的标准。这"有关规定、标准"是什么?法律效力如何?其实并未明确，政府亦并未对补偿标准作具体明细的规定。这与各地环境、经济、土地价值，农作物产值及附加值不同有关，也与当地不同时期的需求关系等诸多因素有关，因此难以从大范围内作详细规定。例如，同是种植果树的，山区的价格与珠江三角洲的价格有所不同；同是开掘鱼塘的，鳗鱼与四大家鱼的产值又有所不同。从另一方面来说，这也是一种市场经济价值规律的表现。在笔者所在地区的实际操作中，一般是按照惯例或地、县级市非规范性文件的标准参照执行，在协商后还有可能上浮一些。但是从法律效力来看，这些惯例或非规范性文件的法律效力是较低的，法院只须参考甚至可以不予理会。同时，由于没有统一有效的标准，以至谈判人员在与物主协商时缺乏有力的依据，增大了谈判的难度。这既拖延了电力线路工程的工期进度，加大了工作人员的负担，又通常会加大了工程的投资。

笔者认为，适宜由省或立法权限较大的市，先在大范围内就补偿标准作原则性的规定和立法，各地、市级电力局以此为依据按本地区不同情况作出行业上的规定或实施细则，在法律效力上得以保证。具体的补偿标准，应遵循既要保证电力线路占地的需要，又要公平合理地处理电力企业与被占地单位(个人)的经济利益和妥善安置群众生产、生活的原则。处理时应该注意：①补偿范围应只涉及直接损失，不包括间接损失。如损坏香蕉的补偿：应按被砍伐的果木数折价补偿，未被砍伐的，以及预期的可能性收益都不应在补偿范围之内；又如基础在鱼塘内施工的补偿，应只按直接令塘鱼死亡的数量或令鱼塘干塘的费用补偿，而不应把塘鱼受惊吓的间接损失计算在内。②被补偿的物，如果是合法的、合理的，才是应当予以补偿的物。其他的，例如违章建筑、越权建筑、在规划后赶种的不合常理的植物株数等，都不应予以补偿。

(三)线路改造、维护过程中发生的占地补偿问题

线路改造、维护过程中发生的占地补偿问题与历史、政策有关：①多年前，由于电力能源的缺乏，政策倾向于快速发展电力建设以支持地方经济发展，因此地方对电力建设大力支持，无偿拨地，在人力、物力上也是不遗余力，对于线路占地(包括塔基占地和青苗)补偿往往忽略不计。②其时土地属于村集体所有，尚未分田到户，有关补偿款由村集体统一分配使用，对于农民个人切身利益冲击较小，利益冲突尚不明显。③其时公民、法人法律意识没有如今强烈，有关程序手续往往不够完善，如合同未签订、对于相关凭证保管办法不严谨等，造成如今"有补无据"的现象。

然而在土地经家庭经营承包制改革、分田到户之后，线路占地与农民的利益发生了明显的冲突，特别是对老旧化(一般是指起码有10年以上历史)的线路进行维护、改造、改铁塔、移位等工程时，村民往往趁机以必须予以补偿为理由，阻挠、拖延施工，给电力企业造成了阻碍。

大部分情况下电力企业依法是无须补偿的，因为：①由于历史与政策的原因，其时的环境、实际情况与现今不同，无法以如今的法律法规和补偿标准，对当时的情况进行补偿。而且电力行业已改制为企业，作为平等民事主体，不应该由企业来承担其时的行政强制性行为。②从民事角度来看，村民应在自知道或应当知道其合法权益遭受侵犯之日起两年内向有关部门提起民事诉讼，"应当知道之日"如果以分田到户之日起计算，一般都已经过了诉讼时效，即使法院受理，也丧失了胜诉权。所以从技术上来看，电力企业可以不予补偿。③《电力法》、《电力设施保护条例》规定电力线路建设时只予"一次性补偿"，补偿后的线路维护、改造线路工作不再是予以补偿的范围之内，在电力建设企业给予当时村集体补偿后，则再无义务对分田到户后的村民予以二次补偿。

虽然电力企业依法可以不予补偿，但很多村民对此不理解，如塔基占地不能耕作，但每年仍向国家交纳公粮，甚至存在抵触情绪、拖延、阻碍施工，不予合作，这对保证线路更新，及时通电等也存在着一定的隐患。因此笔者认为，实际操作中在处理该种情况时要注意兼顾情、理、法，视不同情况区别对待。

鉴于1996年4月1日《电力法》颁布实施后，方正式对电力建设占地补偿作特别法上的规定，因此，笔者建议以《电力法》颁布实施的时间为界：①1996年4月1日前因各种原因未予占地补偿的(塔基占地和青苗补偿)或已予补偿但难觅凭据的不再办理有关手续。②1996年4月1日后未予补偿的，给予补偿。③在线路维护、改造、迁移过程中发现占地未予补偿的，应当给予补偿，不受1996年4月1日期限的限制。④已予补偿的且有合同凭证为据的，不再予以补偿。