普觉寺墓园非法占地一案案例分析

1990年4月，南京市人民政府召开会议，就我市墓葬用地缺乏统一规划、统一管理，私埋乱葬现象比较严重的情况进行研究，参加本次会议的有市计划委员会、市规划局、土地局、民政局、江宁县、雨花台区人民政府和东善桥乡、铁心桥乡人民政府及南京市殡葬管理处等单位和部门。本次会议确定了我市墓葬建设的“统一规划、分期实施”的原则，要求公墓建设依照国家基本建设程序办理立项、规划、用地等相关手续。全市要建设十个经营性公墓，南京市殡葬管理处作为全市经营性公墓的管理机构。南京市普觉寺墓园为我市十个经营性公墓中规模最大、用地数量最多的一个，位于雨花台区铁心桥乡（现铁心桥街道办事处）高家库行政村，计划用地规模达300亩，建设墓穴总数为3.9万座。
　　南京市普觉寺墓园是南京市殡葬管理处与铁心桥乡高家库村村民委员会通过联营方式成立的单位。双方于1990年7月8日签订了一份联办南京市普觉寺墓园的协议，商定该墓园为南京市殡葬管理处领导下的事业单位，实行经济独立核算、自负盈亏，由南京市殡葬管理处投入资金30万元，高家库村村民委员会提供土地（主要是山林地）300亩，分期实施建设普觉寺墓园，其经营方针是分期建设，滚动开发。经济利益分配情况是，所得利润提取20%作为墓园的发展基金，剩余部分按4：6的比例分成，即南京市殡葬管理处得剩余部分的40%，高家库村村民委员会得60%；如果出现亏损也按上述4：6的比例分摊。
　　南京市普觉园自1990年7月成立以来开始了公墓的建设，至南京市国土资源局2000年调查时，已使用土地278亩，建成墓穴2.9万座，但据侧面了解，平均墓穴价格约为5000元/穴。该墓园曾于1990年8月兴建之初在南京市土地局办理过20亩乡镇建设用地手续；于1996年在雨花台区土地局补办过45亩集体建设用地手续，两项合计共65亩，尚余213亩用地没有办理任何用地手续，形成了土地违法的事实。
[分析]
　　在对南京市普觉寺墓园的土地违法行为确定违法性质时，首先需要判断的是其用地属于什么类型。从前文所述案情介绍中，可以确定该墓园的用地属于开发经营土地的类型。根据国务院1990年5月19日发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，南京市普觉寺墓园应当以土地使用权出让的方式取得土地；民政部、原国家土地管理局于1995年5月23日联合颁布的《关于清理整顿非法经营性公墓的通知》第三条也明确规定：使用集体所有的土地兴建经?性公墓的，其土地必须征用转为国有后，以土地使用权出让方式供地。而南京市普觉寺墓园的土地是通过南京市殡葬管理处与高家库村村民委员会通过签订联营协议的方式取得的，没有办理土地管理法律法规要求办理的用地手续，因而构成了土地违法行为。在对普觉寺墓园违法用地的行为展开后，我们发现该案不是一起简单的土地违法案件，从行为的发生、发展到结束，存在着若干的土地违法行为。从取得土地的过程即土地违法行为发生的阶段看，存在着高家库村村民委员会和南京市殡葬管理处之间的非法转让土地行为。高家库村村民委员会以土地作为投资，但由于没有办理土地征用和出让手续而违反了土地管理法律法规的规定，南京市殡葬管理处提供资金进行建设，这样构成了双方之间的土地转让关系。双方形成转让关系后成立了一个自负盈亏的经济实体（已在工商行政管理部门登记注册，取得了营业执照）—南京市普觉寺墓园，其一切开发经营土地的行为均是由该单位组织实施的，因此从行为的发展过程中看，实际上是普觉寺墓园这个独立的经济组织未经土地管理部门依法批准，擅自使用了213亩土地建设墓园，是一种非法占用土地的行为；而普觉寺墓园建成墓穴对外出售的行为实质上又是该墓园和墓穴用户之间的一种转让行为，由于普觉寺未办理用地手续，所以其行为性质仍为非法转让行为，如同房地产开发商未办理用地手续对外销售房产的性质是一致的。
　　综合以上分析，我们可以看到，在普觉寺公墓违法用地的整个行为过程中，出现了四个土地违法的主体：1、高家库村委会；2、南京市殡葬管理处；3、南京市普觉寺墓园；4、墓主，形成了三个土地违法行为：1、高家库村委会和南京市殡葬管理处之间的非法转让土地行为；2、双方共同成立的南京市普觉寺墓园的非法占用土地行为；3、该墓园和墓穴主之间的非法转让土地行为。
[处理]
　　针对本案出现的四个违法主体，三种违法行为，在具体认定时，考虑到各行为之间的因果关系，我们认为认定南京市普觉寺墓园非法占用土地行为较为妥当，理由如下：高家库村委会和南京市殡葬管理处之间的非法转让行为，如果没有南京市普觉寺墓园非法占用土地的出现，本可以是单独成立的，但普觉寺墓园的非法占用土地行为的出现而被吸收，变成了普觉寺墓园非法占用土地的原因；同理，该墓园和墓主之间的非法转让土地行为变成了结果，所以处罚普觉寺墓园的非法占用土地行为即可以达到执法效果。在具体实施处罚时，考虑到违法用地上的建筑物是3万个墓穴，从我国民俗民情二角度及降低执法成本的角度出发，没有作出没收的处罚内容而给予罚款处罚，并责令南京市普觉寺墓园限期办理土地出让手续。