不能容许非法占地
[案情介绍]
1990年1月1日，原告刘某与广东省番禺县鱼窝头镇太石
村经济合作社签订了一份土地出租合同书，约定：太石村出租一
块土地给原告刘某长期使用，原告刘某一次性给付太石村人民币
115935元，可在该土地上搞种植业、建厂房和住宅；建厂房、
住宅等，须经土地管理部门批准。其后刘某未经土地管理部门批
准，动工兴建住宅。在建筑过程中，有关机关工作人员多次劝
阻，刘某仍继续施工，于1990年10月竣工，共计建有住宅楼两
幢及厨房、凉亭、车房、门卫房、泳池、篮球场、人造假山、草
坪、通道等建筑物。经测量，刘某所建住宅非法占地4969平方
米。1991年3月11日，番禺县土地管理局依据《中华人民共和
国土地管理法》第四十五条的规定，认定刘某未经批准非法占
地建住宅，对其作出如下行政处罚决定：一、责令刘某退还非法
占用的土地。二、没收刘某在非法占地上建筑的整座住宅(包
括围墙内的两幢楼房、厨房、凉亭、门卫房、车房、泳池、人造
假山、篮球场、护楼水渠等)，住宅建筑物、构筑物上的装饰、
衬砌物亦在没收之列，上缴国库。三、在此被没收住宅内居住的
所有人员，必须在接到本处罚决定书之日起15日内五条件全部
迁出，迁出时，只能搬走属于住户所用的家具、日用品等，不得
拆走本属于建筑物、构筑物的附着部分。刘某必须负责如期把该
座住宅完整无损地交给番禺县财政局。任何人对该座住宅有任何
损坏、损伤行为，一定追究其破坏国家财产的法律责任。1991
年3月23日，刘某不服番禺县土地管理局的处罚决定，向番禺县人民法院起诉。
番禺县人民法院经开庭公开审理，认定原告刘某的行为违反
了土地管理法和广东省土地管理实施办法的有关规定，依据
《土地管理法》第四十五条的规定，于1991年9月18日作出一
审判决，维持被告番禺县土地管理局的行政处罚决定。宣判后，
刘某不服，以其是有偿使用土地，是合法的，以及被告番禺县土
地管理局的处罚畸重，显失公正为理由，向广州市中级人民法院
提出上诉，请求撤销一审判决和被告的处罚决定。番禺县土地管
理局以其处罚决定并无显失公正为理由作出答辩．，请求维持一
审判决。广州市中级人民法院经审理认为：上诉人刘某未经批
准非法大量占用土地建住宅，虽经有关人员阻止，仍继续施
工，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。
被上诉人对上诉人的违法事实认定清楚，证据确凿，适用法律
正确，处罚决定亦符合《中华人民共和国土地管理法实施条
例》第三十六条的规定，处罚并无不当，应予维持。上诉人的
上诉理由不能成立，不予采纳。根据《行政诉讼法》第六十一
条第(一)项的规定，该院于1991年11月17日作出二审判
决：驳回上诉，维持原判。
[法律分析]
本案中有下列三个问题值得注意：一、关于本案的法律适
用。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定： “农村居
民未经批准或者采取欺骗寻段骗取批准，非法占用土地建住宅
的，责令退还非法占用的地，限期拆除或者没收在非法占用的
土地上新建的房屋。”根据此条的规定，刘某非法占地所建的篮
球场、游泳池等建筑物和设施似乎不在没收或拆除之列。但本案
被告依照此案对原告作出了行政处罚决定，一审法院也根据此条
作出了维持行政处罚决定的判决。我们认为，《土地管理法》第
四十五条的立法宗旨是制社非法占地，如果只准没收或拆除房
屋，对其他建筑物或设施产能没收或拆除，就无法实现制止非法
占地的立法宗旨。为此，国务院于1991年1月4日发布的《中
华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条进一步作了
“限期拆除或者没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设
施”的规定。因此，本案酌法律适用是正确的。二、本案的上
诉理由，有一点是认为被上诉人的处罚显失公正，希望不要没
收。行政处罚显失公正，是人民法院可以判决变更的依据。在行
政诉讼中，如何理解显失公正?我们认为，显失公正，是指在法
律、法规规定的范围内行政处罚畸轻、畸重，明显不公正的行
为。根据《土地管理法》第四十五条的规定，对非法占地的处
理有三项内容：(一)退回非法土地； (二)拆除非法占地上的
建筑物；(三)没收非法占地上的建筑物。以上内容，第一项是
必需的，第二项、第三项是可选择的。行政机关除责令退回非法
占地外，作出没收非法建筑物的行政处罚决定，是在行政执法自
由裁量权之内，并无显失公正，人民法院应予认可。三、本案被
告番禺县土地管理局只处罚原告刘某，没收非法占地上的建筑
物，而对于太石村以11万多元长期出租土地的行为，是否属于
非法买卖土地，被告没有认定和处理。人民法院在审理中对这一
问题应否一并审查和处理?我们认为，人民法院行政审判只对已
产生了行政法律关系的行政争议进行裁判，而对那些相对一方当
事人虽有违法行为，但尚未产生行政法律关系的事实，人民法院
不予裁判。本案中，番禺县土地管理局对太石村的行为没有处理
显然欠妥。但人民法院不能代为作出行政处理决定，也不能由此
而撤销番禺县土地管理局对刘某非法占地建住宅的正确处罚决
定。人民法院正确的做法，是向番禺县土地管理局提出司法建
议，由他们对太石村的违法行为另行作出处理。