黄松有《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》答记者问

最高人民法院副院长黄松有就最高人民法院

《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》答记者问

为贯彻“三个代表”重要思想和科学发展观，落实司法为民工作要求，切实提升司法审判能力，解决人民法院在审理涉及农村土地承包纠纷案件的适用法律问题，切实维护农民的合法权益和农村的稳定，最高人民法院出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称为《解释》）。值此司法解释公布之时，最高人民法院副院长黄松有就有关问题接受了记者的采访。

一、《解释》的出台是农民维权的迫切需要

问：最高人民法院今天公布了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，请您谈谈司法解释出台的背景?

答：我国有9亿农民，“三农”问题事关社会稳定的大局，也是我国改革开放和社会发展的前提和基础。而依法保护农民的土地承包经营权，对促进农村经济的发展、维护农村社会稳定以及构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。党的十六届三中全会提出要“依法保障农民对土地承包经营的各项权利”。近年来，涉及农村土地承包的纠纷案件日益增多，这一类纠纷普遍具有理论复杂、政策性强、涉及面广、敏感度高、处理难度大的特点，解决不好容易导致矛盾激化并影响社会稳定。以往，人民法院审理农村土地承包纠纷案件时适用的法律主要是《民法通则》以及《合同法》等基本法律规范，但这些法律的规定在解决农村土地承包纠纷案件中又存在针对性不强的问题。社会各界包括广大农民，对《解释》的出台都报以热切的期望。《农村土地承包法》施行后，全国人大常委会对贯彻实施《农村土地承包法》的情况进行了专项执法检查，并专门行文要求最高人民法院就此尽快制定有关的司法解释。为切实贯彻落实《农村土地承包法》及相关法律规定，给人民法院相关的审判实践提供更具操作性的司法解释依据，为农民维权提供更为明确、具体、有力的法律武器，最高人民法院制定并公布了《解释》。其目的在于明确人民法院作为民事案件受理农村土地承包纠纷的范围以及相关具体争议的处理规则，以期将农民土地承包权益的司法保护工作落到实处。

二、《解释》稿系统修改了39次

问：据我们所知，涉及农村土地承包纠纷案件大部分发生在基层，最高人民法院直接接触的较少，而《解释》是针对处理此类纠纷所作的司法解释，其难度可想而知，请您谈一谈《解释》制定的过程?

答：农村土地承包纠纷实践性极强、牵涉面极广，也十分复杂。所以，在《解释》的起草工作中，我们时刻以“三个代表”重要思想、科学发展观和司法为民要求为指导思想，高度重视调查调研，坚决杜绝闭门造车。在此基础上，调动和发挥了各方面的力量收集问题和分析论证。

在起草制定过程中，《解释》起草小组曾多次深入基层调查研究。初稿形成后，2003年9月19日及11月4日，我们参加了全国人大常委会《农村土地承包法》执法检查组召开第一次和第二次全体会议。11月21日，为充分听取中央及国务院各相关部门对《解释》稿的意见，我们会同农业部召开了征求意见座谈会。全国人大法工委、农业与农村委员会、中央农村工作领导小组办公室、中共中央研究室、国务院法制办、国务院研究室、国土资源部、水利部、国家林业局等单位派员参加了会议。12月12日，又在京召开了有关民法、民诉法学专家学者参加的专家论证会。

为在更广泛的范围内听取社会各界，尤其是广大农民群众的意见和呼声，考虑到农业生产的季节性和农民群众接触《解释》稿的可能性，我院于2003年12月31日将《解释》征求意见稿在人民日报、法制日报、人民法院报、中国农民报以及人民网、中国普法网、中国法院网、中国农业信息网等媒体同时公布，公开征求意见。此举在全社会引起了普遍关注。特别是在人民日报上全文刊发，在我院司法解释制定工作历史上，还是第一次。尽管各界对《解释》征求意见稿提出了各种修改意见，但都认为《解释》的起草是我院贯彻“三个代表”重要思想和“司法为民”要求的具体体现，希望《解释》尽快出台。

2004年4月中旬，我院民一庭会同农业部经管司分成两个调研小组，分赴山东、湖南、广西等地进行了专项调研。两个调研小组行程跨越济宁、潍坊、长沙、常德、张家界、南宁、株州、桂林等地市，深入听取了各级人民法院及人民法庭、各级农业行政主管部门及基层经管部门、妇联组织、农村集体经济组织及村民委员会、村民小组同志的意见，特别是走进农民家中和田间地头听到了农民最真实的呼声。6月28日，我院下发了《最高人民法院关于加强涉农案件审判工作为农村经济发展提供司法保障的通知》。其中对下级法院提出了“要注意深入调查研究，及时总结审判经验，对审判实践中出现的带普遍性的新情况、新问题，要认真研究、妥善处理，必要时应当逐级层报我院”的明确要求。

在《解释》稿已经进入攻坚阶段的情况下，10月10日至12日，我院在重庆市召开了有11个省、自治区、直辖市高级人民法院和部分中级人民法院、基层人民法院同志参加的座谈会。11月10日至12日，又赴安徽参加了该省农村土地承包纠纷处理座谈会。通过这两次座谈会，我们对《解释》稿再次作了修改，并于2004年11月下旬，在京邀请全国人大法工委、中央农村工作领导小组办公室、国务院法制办、农业部、国土资源部、全国妇联、公安部、教育部、国家人口与计划生育委员会以及解放军军事法院等单位派员参加了论证会。会后又在中央党校政法部的大力支持下，专赴中央党校听取了十位县委书记的意见。在以上工作的基础上，我院就《解释》稿征求了全国人大法工委、中央农村工作领导小组办公室、国务院法制办、农业部、国土资源部、全国妇联、公安部、劳动部等部门的书面意见，还专门到全国人大法工委、中央农村工作领导小组办公室、农业部、国土资源部进行了沟通。

从《解释》制定工作启动至今，我们共在四川、安徽、江苏、浙江、山东、湖南、广西、重庆等地进行了实地调研。召开专项调研座谈会27次，参会人员共计近650人。加上报送综合书面材料的北京、广东、河南、上海、陕西、河北、辽宁、吉林、内蒙古等，共辐射了具有代表性的17个省、自治区、直辖市。通过以上途径共收集报刊登载资料、下级法院或者农业行政主管部门（包括农业经管部门）专报材料、有关地方法规规章、征集来信和网上意见以及整理会议记录等计160余万字。在此基础上，对《解释》稿进行成系统修改39次。回顾整个起草制定过程，我们始终得到了相关部门的大力支持，因此可以说《解释》的出台是各界大力配合与协调的成果，是集体智慧的结晶。《解释》的公布是对社会各界关心和支持司法解释制定工作的最好回报，也是司法解释制定工作民主化的集中体现。

三、五种情形属于民事纠纷，人民法院应予受理

问：前一段时间，涉及人民法院受理农村土地承包纠纷的范围问题引起社会关注，《解释》的出台对这个问题的解决有什么意义?

答：在《农村土地承包法》公布实施前，对农村土地承包工作的规范和调整主要是通过落实中央有关政策措施来进行的。《农村土地承包法》公布实施后，如何确定涉及农村土地承包纠纷案件的受理范围问题日益凸显。为切实解决农民打官司难的问题，对农民已经取得土地承包经营权后，因其承包经营权被侵害而提起的民事诉讼，《解释》规定人民法院应当依法予以受理。其中包括：农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承等纠纷案件。此外，对承包地征收补偿费用分配引起的争议，因其同样属于平等民事主体之间的纠纷，人民法院也应当依法予以受理。

四、违法收回、调整承包地：不支持；

承包方要求返还承包地：应支持

问：近一段时间以来，涉及违法收回、调整或者弃耕撂荒承包地的纠纷十分突出，《解释》对土地承包经营权人的保护是怎样规定的？

答：前些年，尊重和维护农民土地承包经营权的意识不是很高。在有些地方，违反基本农田保护的法律、法规以及政策，盲目推行退耕还林或者规模化经营等农业产业结构调整的现象时有发生，一些农户的承包土地被违法收回或者调整。此外，因税费负担沉重，农民种田收益微薄甚至亏本，所以弃耕撂荒承包地外出务工的现象也十分普遍。自2003年以来，一系列促进农民增收的政策措施相继出台，广大农民的种田积极性大大提高，返乡要求拿回承包地的纠纷呈现出激增态势。而被违法收回、调整或者弃耕撂荒的承包地往往已经由发包方另行发包给了他人，甚至业已承包经营多年。如何处理这些纠纷，是审判实践中遇到的一个难点问题。

对此，《解释》第六条规定，对涉及发包方违法收回、调整承包地，或者承包方弃耕撂荒承包地的纠纷，按照不同情形，分别处理。该规定的基本考虑是：农民通过家庭承包方式依法取得的土地承包经营权是其安身立命的根本，其权利性质应属于物权，这也是《农村土地承包法》的立法重点所在。违法收回、调整承包地是对物权的侵害，土地承包经营权人有权基于物权人的地位寻求法律保护，要求返还承包地。不论侵权人是否已将该承包地与他人另行建立了承包合同关系，土地承包经营权人要求返还承包地的，均应予以支持。此外，承包方弃耕撂荒承包地有其深刻复杂的背景，《农村土地承包法》对发包方收回承包地做了严格的限定，并未规定此种情形下发包方可以收回承包地。从维护土地承包经营权人利益的考虑出发，弃耕撂荒承包地的承包方要求返还承包地的诉讼请求，亦应予以支持。2004年3月30日和4月30日，国务院相继以国办发明电（2004）15号和21号发出《关于尽快恢复撂荒耕地生产的紧急通知》以及《关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》，从行政角度作出了与《解释》立场一致的规定。

五、无法定理由不同意转让土地承包经营权的：不影响合同效力

问：《农村土地承包法》第三十七条规定，采取转让方式流转土地承包经营权的，应当经发包方同意，《解释》第十三条规定了除外条款的理由是什么？

答：《农村土地承包法》第三十七条规定，承包方采取转让方式流转土地承包经营权的，应当经发包方同意。因此，实践中不少人认为，只要未经发包方同意，承包方与他人订立的土地承包经营权转让合同即为无效。《农村土地承包法》做此规定的目的，并不是要限制土地承包经营权人的流转自主权，而是为了更加充分地保护承包方的权益。因为土地承包经营权对农民而言至关重要，一旦转让，在承包期内就无法再行取得土地承包经营权。但更应看到的是，不能在无法定理由的情况下，干涉土地承包经营权人依法享有的土地承包经营权流转自主权。基于此种考虑，《解释》第十三条后段规定，发包方无法定理由不同意或者拖延表态的，不影响土地承包经营权转让合同的效力。《解释》实际是运用了立法目的解释的方法论，其规定与《农村土地承包法》的立法目的是一致的。

六、以土地承包经营权设定抵押：无效

问：《农村土地承包法》对家庭承包中土地承包经营权流转方式的规定中并未禁止设定抵押，《解释》第十五条为何要规定以土地承包经营权设定抵押的行为无效？

答：《农村土地承包法》对家庭承包方是否可以采取抵押方式流转其土地承包经营权确实未作明确规定。但抵押权作为担保物权，依物权法定原理，抵押担保物的范围亦应遵从法定。土地承包经营权在性质上实为集体土地使用权，根据《担保法》第三十七条第（二）项和第三十四条第（五）项规定，除了依法经发包方同意抵押的“四荒”等荒地的土地使用权外，集体土地使用权不得抵押。其本意在于，以土地承包经营权设定抵押权，在抵押权实现时将有可能导致土地承包经营权人丧失这项极为重要的权利，从而沦为失地农民，成为严重的社会问题。因此，《解释》第十五条规定：承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效。

七、客观情况发生无法预料的重大变化：按公平原则处理

问：《解释》在第十六条有关流转费纠纷处理的规定中是否借鉴了情事变更原则，该条在适用中应当如何掌握？

答：在中央出台一系列惠农政策措施之前，土地承包经营权的流转有很多为零流转费或者负流转费（俗称“倒贴皮”、“倒贴水”）。随着农业税减免力度加大、进程加快以及农业补贴政策的贯彻落实，继续履行原来的约定，在当事人之间无疑造成了显失公平的结果。而这是由于国家农业基本政策的重大调整所致。对于流转合同而言，属于订立当时的基础或者环境，因不可归责于当事人的事由发生的非当初所能预料的变更。此类纠纷在今后一段时期内极有可能大幅度增长。如果不确立一定的协调原则，农民的基本权利就有可能得不到保护。情事变更原则的制度功能，可以为此问题的解决提供有益的参考价值。尽管相关争论历来存在，但我们认为，在这一类纠纷中借鉴情事变更原则的制度机理是可行的。因此，《解释》第十六条规定：因承包方不收取流转价款或者向对方支付费用的约定产生纠纷，当事人协商变更无法达成一致，且继续履行又显失公平的，人民法院可以根据发生变更的客观情况，按照公平原则处理。不过，在适用该条规定的时候，必须严格掌握。要看纠纷产生的原因是什么、原约定是否造成当事人间权利义务显失平衡的结果等。不能动辄变更当事人的约定，践踏合同的严肃性。

八、一地数包的处理原则：已经登记的取得经营权

问：在其他方式承包中，经常出现发包方就同一土地与数人建立承发包关系，对由此产生的权利冲突，应如何处理？

答：一地数包是指，发包方就同一土地与他人订立两份以上承包合同的情况。对一地数包中权利取得冲突纠纷的处理，有观点认为，不论是否经过依法登记取得土地承包经营权证等证书，其他方式承包的土地承包经营权都是一种债权。在农村的熟人社会中，实际耕种等方式（交付占有）较之登记领证更具有公示性，因此更应予以保护。我们认为，如果土地承包经营权人将其权利依法登记，则该权利具有了法定的公示方式。《农村土地承包法》第四十九条已经赋予依法登记取得土地承包经营权证等证书的其他方式承包土地承包经营权，以相应的物权效力。因此，《解释》第二十条首先从权利性质方面区分，如果一方已经依法登记，则该人享有的是一种物权性质的权利。其他未进行依法登记的仅为合同权利人，在性质上属于债权。两者相较，前者优先。如果均未依法登记，则两者权利性质同属债权，应依承包合同生效的时间先后确定。如根据以上方法仍不能确定，则依据合法占有使用承包地的事实确定土地承包经营权的归属。为避免造成恶意抢占带来的消极后果，《解释》第二十条还规定，已经发生争议的，在争议解决前的强行先占不得作为确定土地承包经营权的依据。需特别说明的是，《解释》之所以未将取得土地承包经营权证等证书作为确定土地承包经营权权利属性的依据，主要是基于两个考虑：1、从法律上讲，依法在登记机关进行登记，即已完备了物权法意义上的公示，只有依法登记才具有物权公示的实质意义；2、从调研情况看，确权发证的工作在个别地方还有待加强。

九、集体经济组织成员请求支付土地补偿费：应予支持

问：承包地征收补偿费用分配纠纷是一个较为突出和复杂的问题，怎样理解《解释》针对不同性质补偿费用所作的规定？

答：此类纠纷主要集中在城镇边缘建设用地需求较大、征地较为频繁的地区。与其他涉农纠纷相比，其往往涉及农民的根本利益，具有矛盾激烈、难于化解的特点。目前，由此引发的涉诉信访已经在整个涉农信访中占有相当大的比重。承包地征收补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费三个部分。《解释》第二十二条至第二十四条规定的基本内容和考虑是：1、地上附着物和青苗补偿费是对被征地农户财产损失的补偿，理应支付给承包方；2、安置补助费是对被征地农户丧失土地承包经营权的补偿，只要该农户放弃统一安置，该笔费用亦应支付给他；3、土地补偿费系对集体土地所有权丧失的补偿，其分配主体应当是征地补偿安置方案确定时所有具有本集体经济组织成员资格的人，这也是成员自益权的体现。

国发【2004】28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制定土地补偿费在集体经济组织内部的分配办法。考虑到土地补偿费分配机制的改革趋势，为使《解释》的规定能够与日后新出台的相关规范性文件衔接，《解释》第二十四条后段另作了特别规定，即已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。

十、农村集体经济组织成员资格问题：已向立法机关提出建议

问：据我们所知，《解释》稿中曾经对农村集体经济组织成员资格问题作出了详尽的规定，为什么在公布的《解释》中没有了相应的内容？

答：在起草《解释》的调查研究过程中，我们发现：出嫁妇女土地承包经营权保护、农村土地征收补偿费用分配等问题，已经成为影响当前中国农村社会稳定的大问题。要解决上述问题，正确界定农村集体经济组织成员资格是必不可少的基本前提。正因为如此，各相关部门要求确定农村集体经济组织成员资格标准的呼声非常强烈。自2004年以来，特别是在《解释》稿公开征求意见过程中，社会各界针对农村集体经济组织成员资格问题的意见建议占有很大比重。许多全国人大代表和全国政协委员还以提案和建议的形式，要求最高人民法院以司法解释明确此问题。为切实解决以上问题，《解释》起草小组在大量调研和分析论证的基础上，对农村集体经济组织成员资格确定问题拟定了共计七个条文的初步意见。应当说，对农村集体经济组织成员资格问题的调研论证，在整个《解释》起草制定工作中占据了相当大的比重。

最高人民法院审判委员会对《解释》稿进行讨论后认为：农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。因此，应当根据《立法法》第四十三条规定，就农村集体经济组织成员资格问题，建议全国人大常委会作出立法解释或者相关规定。