浅析集体土地征用补偿标准的未来性

梅 林

[摘 要] 我国集体土地征用补偿标准人为背离市场价值，且主要采用一次性货币补偿的方式。对这种制度安排的改革，除了单纯提高补偿数额以外，更需关注土地的可增值性，关注失地农民的社会保障问题。这一问题的解决，必须使补偿标准具有“未来性”，以失地农民的“收益权”为立足点，将原来的土地物质产出转化为长远的财产收益权利。 [关键词] 征用补偿 未来性  增值收益 社会保障   浅析集体土地征用补偿标准的未来性 ---兼论集体土地征用补偿新方式   梅 林 （南京大学法学院，江苏南京 210093）     一、问题的提出 依照现行法律，如果集体土地遵循合法的途径被国家征用，相关补偿费用包括耕地补偿费、安置补偿费以及地上附着物的青苗补偿费。其中，土地补偿费为该耕地征用前3年平均年产值的6－10倍，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。对这种人为降低的补偿标准，学者们大都持批评态度，认为“土地补偿费以农地收益来计算并不能反映土地的真实价值，被征用人的利益在土地征用中没有得到应有的体现”，农民作为土地所有者，仅仅是获得了一些“抚慰性”的补偿；“按照我国东部地区一般耕地年产值800元左右计算，每亩土地补偿费至多2万元，仅相当于普通公务员一年的工资收入，根本不能体现土地的实际价值，损害了原土地所有人的经济利益……改革开放以来低价征用农民的土地，至少使农民蒙受了2万亿元的损失”。而对于产生这一问题的原因，学者们也大都认为是因为现行征地补偿标准的计算方法不符合市场经济原则，土地价值人为背离市场价值。因此“征用集体土地应该体现市场机制和经济规律的原则，即要以土地所有权市场价格为参考来确定征地补偿费用，……这样才能体现市场经济的公平性。”毫无疑问，学者们在这一问题上的研究是卓有成效的，结论也是正确的，但是另一方面，将集体土地征用补偿标准问题的研究仅仅局限于补偿标准数额上的提高，也是不全面的。整体来看，我国集体土地征用补偿制度的一个显著特点是对失地农民选择货币补偿为主的方式，一次性发放安置补偿费，让农民自谋职业。这种“一次性”方式没有照顾到失地农民的长远利益和预期收益，没有考虑到土地出让后的增值收益，更加导致失地农民的生活没有保障。所以，如何完善土地补偿标准和方式，将农村土地作为资本化的资源进行合理配置，反映土地的实际价值，确保失地农民获得长远的土地收益来保障生活，就成为一个更加复杂的问题。对于这一问题，笔者拟用“未来性”这个词加以概括，并对此展开讨论。 二、未来性的概念及其依据 （一）未来性的概念解释 集体土地征用补偿标准的未来性，是与补偿标准的一次性和现有价值相对应的一个概念，包含了两个层次的含义：其一，土地征用不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值，即充分考虑土地的可增值性；其二，改变单一的一次性货币补偿的方式，关注失地农民今后的生计和长远利益，致力于建立适合我国农村的社会保障体系。这两层含义是相辅相成的。另外，在理解上，应该区分“现有价值”和“现实价值”。笔者认为这两个概念是不同的。现实价 值的外延更广，包括了土地的现有价值，并且包括土地可预期的的未来价值。 （二）未来性构想的理论与现实依据 1．法律的公平原则。政府在征用农民的土地后，通过划拨和出让的方式转让给使用方，在这一过程中，国家获取巨额的差价。调查资料显示，沪宁高速的土地补偿费仅8000元/亩，而其在香港的上市的土地市值高达20万元/亩；在京珠线征地时，征地补偿费为7万/亩。而一般的耕地征地补偿费为5－6万/亩，但土地的实际价值起码30万元/亩，……江苏溧阳市，征地补偿费到农民手中仅2万元/亩，而政府再行转让时，土地使用费一般为8－10万元/亩。农用地转变为建设用地、集体土地转变为国有土地后所产生的增值利益全部被国家拿走，土地征用在某种程度上成为国家获利的工具。这实际上是对农民利益的剥夺，是不公平的，应该通过制度设计让被征地的农民分享这一未来的可预期收入。 2．保护农民的期待权。土地由于其特殊的性质，其收益具有长期性。在正常的社会经济和自然条件下，一块土地可以不断的产生新的收益。假如这块地被国家征收，即使农民得到一部分补偿，但是往往这种补偿不能弥补农民对土地未来持续收益的预期，尤其当农民对土地投入了大量资金进行改良时，这种预期就表现的更为突出。 3．替代集体土地的社会保障功能。在我国农村，集体土地，尤其是耕地的一个显著特点是承载了农村的社会保障职能。我国目前尚未在农村建立社会保障体系，所以土地的粮食产出功能就理所当然的成为了农民最直接的社会保障。只要有土地在，起码可以保证有饭吃，这就是中国农民的土地情节。相反，一旦国家将土地征用，农民虽可得到一笔补偿费，但立即面临着谋生的压力，没有土地的农民如何保证最低的生活水平是征用制度的最大难题。所以，立法者在设计土地征用制度时，就应该考虑到这一现实因素，关注失地农民的未来生计，用新的制度设计替代原有的土地保障功能，以稳定社会。 4．国外的立法例。土地补偿标准包括未来增值或者关注被征用者的长期收益在世界上一些国家的土地立法上已经得到了体现。根据美国财产法，合理补偿是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来盈利的折扣价格。日本于1951年公布《土地收用法》，规定土地征收按照既照顾公共利益又尊重私人所有权的原则，政府用租税和这些事业的利用费形成的公共财源来赔偿。 三、未来性理念的实现——积极探索新的补偿方式 总体来看，要实现土地补偿标准的未来性要求，就是要抛弃单一货币（且不完全）补偿的政策。在市场机制的基础上，以失地农民的“收益权”为立足点，将原来的土地物质产出转化为长远的财产收益权利，让土地征用给农民带来一系列连续的收益流，并最终实现以下目标：平衡国家、集体、个人对土地增值部分的分配；保证被征地农民的生活水平不降低，也就是使被征地农民所得到的保障至少等同于拥有土地时的保障。要实现上述目标，在现有的补偿方式下是行不通的，必需要积极探索新的集体土地征用补偿方式。笔者查阅了一些资料，总结了近年来在各地实践推行并获得良好效果的新补偿方式，记述如下： （一）债券或股权补偿 对于综合效益周期长，收益稳定的重点能源、交通、水利等基础设施建设征地补偿，可以发放一定数量的土地债券作为补偿，或者以土地补偿费参与入股经营。这种方式可以使农民不致因为丧失土地使用权而同时失去土地权益权，延续了农民和土地的关系，有效的保障了所有人的根本利益。 江苏泰州海陵区实行“村民所有，乡镇代管”的模式，成立了乡（镇）农村集体资产管理办公室，具体负责本乡（镇）征地补偿费的管理。具体措施有：工业生产规模较小的乡镇，由管理办公室统一把补偿费存入银行，每年按利息分给被征地农民；地理位置优越的城市近郊乡（镇）村，经乡（镇）或村批准后，从征地补偿安置费中拿出部分资金，用于本集体经济组织发展“生产”，年底进行收益分红；工业生产有一定规模的乡（镇）村，费用则由农村集体资产管理办公室统一管理，用于发展再生产。江苏苏州市吴中区胥口镇的土地合作社，具有代表性：对本镇农村建设用地范围内的农民承包的土地，将土地承包经营权量化为股份，以每亩一股不低于1万元折价入股，每年依照内部章程进行红利分配。合作社类似公司法人，农民折价入股的土地，由合作社委托镇土地流转中心开发经营。开发经营后的土地由受托方按协议每年支付给合作社一定收益，合作社实行保底红利分配和效益浮动红利分配二段分配方法。初期个人保底红利每年每股不低于500元，个人股权可以继承、赠与，经镇相关部门批准可以转让，但不得退股提取现金。 （二）社会保险安置 建立社会保障机制，即为被征地农业人口购买养老保险和医疗保险，并将其养老、就业、医疗纳入城镇居民社会保障体系。这对于农民来说，相当于以土地换社保。目前，不少地方就已从土地补偿费、安置补助费、集体土地有偿使用收入，政府土地招标拍卖挂牌出让收益中一定比例，用于为农民办理养老与医疗保险。 浙江省在新近出台的《关于加快建立被征地农民社会保障制度的通知》中明确提出了实施被征地农民社会保障，一般可先实行基本生活保障方式；也可实行基本生活保障与社会保障相结合的办法；少数地方有条件的，还可直接纳入城镇社保体系。同时规定：被征地农民参加基本生活保障和基本养老保险所需资金由政府、村（组）集体经济组织、个人共同出资筹集。政府承担部分不低于保障资金总额的３０％，村（组）集体经济组织和个人承担７０％，从土地补偿费、征地安置补助费中列支和抵交。 （三）留地安置 留地安置是按照被征土地的面积的一定比例设置留用地，供失地农民按城市规划要求开发、经营。留用地经营所得收入，用于发展集体经济和改善失地农民生活。 江苏省苏州市采取了这种方法。留用地作为征地后对集体经济组织的补偿方式之一，为支持被征地的农村集体经济组织和村民从事生产经营，在规划确定的建设用地范围内，根据需要安置的农业人口，依照留用地所在地的土地级差收益和人均年收入１０００元的标准，核发留用地指标。留用地可以是国有土地也可以是集体土地。对于位置安排、确定标准、权属管理、审批手续、开发经营、收益分配及相关扶持政策等方面都是由政府以文件的形式进行全面的规范。温州、佛山、顺德等地也采取了这种方式。 （四）信用支持 《慈溪市土地征用补偿管理办法》在信贷支持上面进行了有益的探索，创设了土地征用补偿权利质押贷款，即在土地被依法征用的农民选择分年支取土地征用补偿金后，为缓解远期按年分次支取和即期需要资金的矛盾，由信用社向失地农民发放的，并以借款人的土地征用补偿权利为质押的一种贷款方式。其特点在于：1、对象是被征用的土地在信用社的辖区内已取得土地征用分年补偿权利，且在信用社开立个人存款结算帐户的具有民事行为能力的农民。2、用途必须限制于失地农民合法的生产经营和建房、嫁娶和教育等生活需求。3、还款方式上，设计出“贷款一次发放、本息分期归还、每期还款额度小于每期可支取补偿金额的方案”。4、贷款期限一般为10年，最长不超过50年。采用这一制度，农民选择分期支取土地补偿金后，如果按期支取，可以保障其生活需要；如果趁机创业的话，凭此可向信用社申请贷款，而且在归还贷款本息后，仍可正常支取补偿款。   [参考文献]   [1]陈小君.农村土地法律制度研究[M].北京：中国政法大学出版社，2004.261-262,263,277. [2]王才亮.房屋拆迁纠纷焦点释疑[M].北京：法律出版社，2004.179. [3]官静.我国征地补偿制度改革的实践启示[J].资源与人居环境，2004，（7）：27-28. [5]刘丽，王正立.世界主要国家的土地征用补偿原则[N].国土资源报，2004－01－15. [6]汪秀莲，王静.日本韩国土地管理法律制度与土地利用规划制度及其借鉴[M].北京：中国大地出 社，2004.23. [7]叶红玲.在实践中探索[N].国土资源报，2003－01－22. [8]吴政，宋忠茂，孙叶武.对失地农民进行信贷支持的有益探索[J].经营管理，2004，（7）：17－18.     [作者简介]梅林（1982—），男，江苏徐州人，南京大学法学院2004级经济法硕士研究生，研究方向：金融法。