评析我国农村土地征用补偿新标准

倪雄飞

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集网网网团随着工业化和城镇化进程的加快，我国现在正经历着一轮大规模的圈地运动。越来越多的农业用地转化为建设用地，这是我国从农业社会迈向工业社会的必然要求，对加速我国工业化、城市化的进程，对走新型工业化道路有着积极的现实的意义。但是，由于我国征地制度没有充分考虑征地对失地农民生产、生活方式的深刻影响，征地制度的安置补偿标准远低于人口安置的实际社会成本,农民在耕地被征用后生活水平下降,甚至产生“征地返贫”现象。 为了保护被征地农民的合法权益，使他们原有生活水平不降低，国土资源部于2004年11月12日发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，确定了征地补偿新标准，该指导意见规定了许多可操作性的保护农民利益的措施。
一、 农村耕地征用补偿新标准在制度上的突破
1． 明确由省人民政府确定耕地的最低统一年产值标准
　 《土地管理法》规定：征用耕地的补偿费用包括耕地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的耕地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的6至10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算,每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍。被征用耕地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。
　　 从以上规定看出，我国征用耕地的补偿费用是按被征耕地的年产值倍数计算的，年产值则以被征耕地的具体情况确定。表面上看，这是合理的，因为不同耕地的具体情况不同，因而每一块被征耕地的年产值也就不同。但在实际操作中却出现了很多问题，产生了大量损害农民利益，压低耕地平均年产值标准的情况。原因主要有两点：一是耕地的年平均产值是一个不确定的内容，既不是地价，也不是地租，人们在对土地的利用方式、种植制度、市场情况进行测算时，主观随意性很大。二是由于土地征用过程中的巨大级差收益，导致土地市场行政权利膨胀，再加上权力的行使程序缺乏严格的规范，使一些地方政府在征用土地过程中人为的压低耕地平均年产值标准，使农民的利益受损。
　　 国家有关部门看到了这种情况，在《指导意见》中明确的规定了将由省级国土资源部门将会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，并报省级人民政府批准后公布执行。制订统一年产值标准必须考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。《指导意见》将确定耕地的最低统一年产值标准的权利回收，统一由省级人民政府行使，这在一定的程度上遏制了随意压低耕地平均年产值标准的现象，进一步加大了对农民的保护力度。
2． 确立了保证农民生活水平不降低原则
　　 《宪法》第二十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》进一步规定了征地的补偿标准，征用耕地的补偿费用包括耕地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这些规定表明我国宪法和法律对于征用土地采用的是“相当补偿”原则，土地补偿数额与土地实际价值不相等，带有强烈的计划经济色彩，偏重于国家利益而忽视了对失地农民合法权益的保护。过低的补偿费使农民利益受到严重损失，他们得不到招工安置，又缺乏养老和医疗保障，大量农民只能以够生活几年的征地补偿费过活。
　　 针对以上所述情况，在《指导意见》中确立了保证农民生活水平不降低原则：土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。保证农民生活水平不降低原则的突破在于：明确提出土地补偿费和安置补助费的总和可以超过《土地管理法》规定的30倍上限，由当地人民政府用国有土地有偿使用收入予以补贴。这表明中央有关部门已经认识到征地过程中农民利益受损严重的情况，正想方设法使被征地农民原有生活水平不降低。
3． 首次提出“地价”概念
　　 《指导意见》规定：有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级批准后公布执行，实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、区位、农人民政府用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。
　　 这是在规范性法律文件中，首次对土地补偿金以地价来称呼。虽然我们还不能把此处的“地价”直接理解为土地的市场价值，但从此“地价”制订要考虑的诸多因素可以看出，离土地的市场价值已经不远了。这种离土地的市场价值愈来愈近的综合地价将进一步保障农民的利益不受损害。
4． 明确提出安置农民的四种途径
　　 现行法律对被征地农民并没有提出具体的安置途径，实际操作中大量农民成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。为了使被征地农民真正分享到工业化、城镇化的成果，保障他们的生产、生活，《指导意见》明确规定，对被征地农民视不同情况，分别实行农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置或异地移民安置。
　　 具体来说，征收城市规划区外的农民集体土地，应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，首先使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。
　　 在城市规划区内，当地人民政府应将因征地而导致无地的农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。此外，有关地方政府还应积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。
　　 对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。
　　 本地区确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由政府统一组织，实行异地移民安置。
二、 农村耕地征用补偿新标准的制度性缺陷
　　 通过对《土地管理法》和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的有关规定的比较，我们看到了指导意见进一步完善了农村土地征用的相关制度，但新版标准也有制度性缺陷，只是一个过渡性措施。
　　 我国《土地管理法》所确定的征地补偿标准是按照被征用耕地的原用途给予补偿，不是按照耕地的市场价值来确定。以耕地的年平均产值确定耕地的价值，这是以生产资料的使用价值替代了生产资料的自身价值,掩盖了耕地作为稀缺资源的重要价值及对农民生产、生活的重要性。在我国大多数耕地得到的补偿一亩地在3000—30000元不等，国有土地出让价一般一亩在10万元以上,竞争价高的达到百万元以上。中央到地方的各级财政、各有关政府部门在将农民集体所有的土地征用转变为国有土地时,从集体土地中转移了巨额的价值，造成农民的权利和利益严重流失。
　　 《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》虽然提高了征地补偿标准，但也不是按土地的市场价值来补偿的。“区片综合地价”的确定要考量地类、产值、区位、农人民政府用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，这可以说是一个进步，但还不彻底。
　　 建议《土地管理法》修订的时候，确立 “公平补偿”原则，明确以土地的市场价格作为补偿标准。而确定土地的市场价格的依据是被征地所承载农民的实际社会安置成本。我国宪法第二十四条规定：“国家尊重和保障人权。”这正是“以人为本”和“以民为本”思想的体现。失去耕地的农民要完成城市化的转变，其补偿安置标准也应该按照城镇化后的生产和生活方式来确定。为保障失地农民能够在城镇生存和发展下去,生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障等都应成为确定征地补偿安置应该考虑的因素。因此，补偿标准应按照被征地所承载农民的实际社会安置成本来确定。
　　 （作者单位：仲恺农业技术学院经济管理学院）

评析我国农村土地征用补偿新标准

倪雄飞

集团随着工业化和城镇化进程的加快，我国现在正经历着一轮大规模的圈地运动。越来越多的农业用地转化为建设用地，这是我国从农业社会迈向工业社会的必然要求，对加速我国工业化、城市化的进程，对走新型工业化道路有着积极的现实的意义。但是，由于我国征地制度没有充分考虑征地对失地农民生产、生活方式的深刻影响，征地制度的安置补偿标准远低于人口安置的实际社会成本,农民在耕地被征用后生活水平下降,甚至产生“征地返贫”现象。 为了保护被征地农民的合法权益，使他们原有生活水平不降低，国土资源部于2004年11月12日发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》，确定了征地补偿新标准，该指导意见规定了许多可操作性的保护农民利益的措施。
一、 农村耕地征用补偿新标准在制度上的突破
1． 明确由省人民政府确定耕地的最低统一年产值标准
　 《土地管理法》规定：征用耕地的补偿费用包括耕地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的耕地补偿费为该耕地被征用前三年平均产值的6至10倍；安置补助费按照需要安置的农业人口数计算,每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准为该耕地被征用前三年平均年产值的4至6倍。被征用耕地上的附着物和青苗的补偿标准,由省、自治区、直辖市规定。
　　 从以上规定看出，我国征用耕地的补偿费用是按被征耕地的年产值倍数计算的，年产值则以被征耕地的具体情况确定。表面上看，这是合理的，因为不同耕地的具体情况不同，因而每一块被征耕地的年产值也就不同。但在实际操作中却出现了很多问题，产生了大量损害农民利益，压低耕地平均年产值标准的情况。原因主要有两点：一是耕地的年平均产值是一个不确定的内容，既不是地价，也不是地租，人们在对土地的利用方式、种植制度、市场情况进行测算时，主观随意性很大。二是由于土地征用过程中的巨大级差收益，导致土地市场行政权利膨胀，再加上权力的行使程序缺乏严格的规范，使一些地方政府在征用土地过程中人为的压低耕地平均年产值标准，使农民的利益受损。
　　 国家有关部门看到了这种情况，在《指导意见》中明确的规定了将由省级国土资源部门将会同有关部门制订省域内各县（市）耕地的最低统一年产值标准，并报省级人民政府批准后公布执行。制订统一年产值标准必须考虑被征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素。《指导意见》将确定耕地的最低统一年产值标准的权利回收，统一由省级人民政府行使，这在一定的程度上遏制了随意压低耕地平均年产值标准的现象，进一步加大了对农民的保护力度。
2． 确立了保证农民生活水平不降低原则
　　 《宪法》第二十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《土地管理法》进一步规定了征地的补偿标准，征用耕地的补偿费用包括耕地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。这些规定表明我国宪法和法律对于征用土地采用的是“相当补偿”原则，土地补偿数额与土地实际价值不相等，带有强烈的计划经济色彩，偏重于国家利益而忽视了对失地农民合法权益的保护。过低的补偿费使农民利益受到严重损失，他们得不到招工安置，又缺乏养老和医疗保障，大量农民只能以够生活几年的征地补偿费过活。
　　 针对以上所述情况，在《指导意见》中确立了保证农民生活水平不降低原则：土地补偿费和安置补助费的统一年产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法律规定范围内确定；按法定的统一年产值倍数计算的征地补偿安置费用，不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，经省级人民政府批准应当提高倍数；如果土地补偿费和安置补助费合计按30倍计算，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，由当地人民政府统筹安排，从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。保证农民生活水平不降低原则的突破在于：明确提出土地补偿费和安置补助费的总和可以超过《土地管理法》规定的30倍上限，由当地人民政府用国有土地有偿使用收入予以补贴。这表明中央有关部门已经认识到征地过程中农民利益受损严重的情况，正想方设法使被征地农民原有生活水平不降低。
3． 首次提出“地价”概念
　　 《指导意见》规定：有条件的地区，省级国土资源部门可会同有关部门制订省域内各县（市）征地区片综合地价，报省级批准后公布执行，实行征地补偿。制订区片综合地价应考虑地类、产值、区位、农人民政府用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素。
　　 这是在规范性法律文件中，首次对土地补偿金以地价来称呼。虽然我们还不能把此处的“地价”直接理解为土地的市场价值，但从此“地价”制订要考虑的诸多因素可以看出，离土地的市场价值已经不远了。这种离土地的市场价值愈来愈近的综合地价将进一步保障农民的利益不受损害。
4． 明确提出安置农民的四种途径
　　 现行法律对被征地农民并没有提出具体的安置途径，实际操作中大量农民成为种田无地、就业无岗、低保无份的“三无农民”。为了使被征地农民真正分享到工业化、城镇化的成果，保障他们的生产、生活，《指导意见》明确规定，对被征地农民视不同情况，分别实行农业生产安置、重新择业安置、入股分红安置或异地移民安置。
　　 具体来说，征收城市规划区外的农民集体土地，应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等，首先使被征地农民有必要的耕作土地，继续从事农业生产。
　　 在城市规划区内，当地人民政府应将因征地而导致无地的农民纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度。此外，有关地方政府还应积极创造条件，向被征地农民提供免费的劳动技能培训，安排相应的工作岗位。
　　 对有长期稳定收益的项目用地，在农户自愿的前提下，被征地农村集体经济组织经与用地单位协商，可以以征地补偿安置费用入股，或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。
　　 本地区确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生产生活条件的，在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下，可由政府统一组织，实行异地移民安置。
二、 农村耕地征用补偿新标准的制度性缺陷
　　 通过对《土地管理法》和《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》的有关规定的比较，我们看到了指导意见进一步完善了农村土地征用的相关制度，但新版标准也有制度性缺陷，只是一个过渡性措施。
　　 我国《土地管理法》所确定的征地补偿标准是按照被征用耕地的原用途给予补偿，不是按照耕地的市场价值来确定。以耕地的年平均产值确定耕地的价值，这是以生产资料的使用价值替代了生产资料的自身价值,掩盖了耕地作为稀缺资源的重要价值及对农民生产、生活的重要性。在我国大多数耕地得到的补偿一亩地在3000—30000元不等，国有土地出让价一般一亩在10万元以上,竞争价高的达到百万元以上。中央到地方的各级财政、各有关政府部门在将农民集体所有的土地征用转变为国有土地时,从集体土地中转移了巨额的价值，造成农民的权利和利益严重流失。
　　 《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》虽然提高了征地补偿标准，但也不是按土地的市场价值来补偿的。“区片综合地价”的确定要考量地类、产值、区位、农人民政府用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，这可以说是一个进步，但还不彻底。
　　 建议《土地管理法》修订的时候，确立 “公平补偿”原则，明确以土地的市场价格作为补偿标准。而确定土地的市场价格的依据是被征地所承载农民的实际社会安置成本。我国宪法第二十四条规定：“国家尊重和保障人权。”这正是“以人为本”和“以民为本”思想的体现。失去耕地的农民要完成城市化的转变，其补偿安置标准也应该按照城镇化后的生产和生活方式来确定。为保障失地农民能够在城镇生存和发展下去,生活费用、就业和创业资本、住房、社会保障等都应成为确定征地补偿安置应该考虑的因素。因此，补偿标准应按照被征地所承载农民的实际社会安置成本来确定。
　　 （作者单位：仲恺农业技术学院经济管理学院）