合理界定集体土地所有权的行使主体

　随着近年来土地资产价值的日益显化，土地权利问题逐渐成为我们不得不直面的社会热点和焦点问题。当前实践中，我国集体土地所有权存在着主体不到位、权利义务不明晰的问题，近年两会期间屡有代表或委员提出把集体土地的所有权固定给农民的建议或提案。但是，把土地集体所有明确为农民个人所有，就突破了我国实行的土地公有制，涉及我国宪法及相关法律中有关规定的方向性调整。我不赞同这种激进的作法，农村土地产权制度改革还是应当在宪法和法律的框架内依法稳步推进，其着眼点应在于努力探索农民集体土地所有权实现的多种形式，关键是合理界定集体土地所有权的行使主体。

　　现行制度框架下的集体土地所有权行使主体及其面临的困境

　　我国实行土地的社会主义公有制，《宪法》第１０条确定了国家所有和集体所有这两种土地所有权制度，作为我国所有制关系的重要内容。《土地管理法》对于两种土地所有权的行使主体作了进一步规定，国有土地所有权的行使主体比较明确且在实践中没有太多争议，即根据该法第２条，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。集体土地所有权的行使主体比较复杂，《土地管理法》第１０条规定了不同情况下相应的行使主体：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。

　　目前我国集体土地所有权的行使主体制度是历史的产物。人民公社时期，我国农村集体所有制实行的是“三级所有，队为基础”，生产队是农村生产、分配和支配集体财产的基本单位；家庭承包制后，原来的生产小队变为村民小组，生产大队改为村委会；而乡镇土地集体所有则更是政社合一的人民公社体制的产物。但是，在社会转型过程中，随着土地长期承包给农户耕种，生产队不再从事生产经营和分配，作为土地所有权代表的权力大大弱化；而旧体制废除后，乡（镇）农民集体经济组织大多已经不存在，原来镇属的集体土地要么由镇办集体所有制企业占有，要么由乡镇人民政府行使所有权。这就容易造成集体土地所有权行使主体的“缺位”或“越位”：不少乡（镇）还保留一定数量的镇属集体土地，既不办国有土地证，事实上又不属于基本农田，名为集体所有，实为政府所有和经营；村委会替代村经济组织和村民小组行使集体土地所有权成为普遍情形，如村委会对全村土地进行统一调整，掌管集体土地所有权证，统一支配土地征用款，等等。

　　对如何界定集体土地所有权行使主体的路径辨析

　　这次我国物权立法采取了“开门立法”的方式，开了向全社会征求意见的先河，目前向全社会公开的已经是第四稿，诚为我国民主法治之进步。关于如何规定集体土地所有权的行使主体，有论者指出，镇政府、村委会拥有和经营集体土地，是不伦不类的土地“三级所有”权形态的复燃，违背了宪法关于农村土地为农民集体所有的原则，建议在物权立法过程中取消乡（镇）集体经济组织和村委会代表集体行使所有权的有关规定。的确，乡（镇）人民政府缺乏担当集体土地所有者的法律资格，加以它自身具有的行政权力，实在有对农民土地权益的侵犯之虞；村委会自治职能与政治经济职能不分，不利于集体资产的保值增值，难免在征地和土地非农化利用等方面存在越权代理或滥用权力的现象。但是，贸然取消乡（镇）集体经济组织和村委会代表集体行使所有权的有关规定，对于现实中存在的哪怕是很少一部分的乡（镇）农民集体所有的土地，究竟由谁来行使所有权？让更缺乏组织化的村民小组行使集体土地所有权难道不会造成更大的滥用权力？

　　因此，笔者不能同意上述简单取消乡（镇）集体经济组织和村委会代表集体行使所有权的有关规定的激进意见。对于集体土地所有权行使主体的具体界定，我们依然坚持在宪法和法律的框架内稳步推进的思路，采渐进式的改良之路。事实上，法治进程的演进从来就不是也不可能一蹴而就的。法治本身不是最理想的治理方式而是相对较好的方式，作为立法结果的法律是经过再三权衡和妥协而能够被大家接受的产物，对旧制度的否定需要有慢慢来的心态。实际上，乡镇人民政府和村民委员会对农民集体所有的土地进行经营、管理并非一无是处，在我国改革开放过程中，２０世纪９０年代的乡镇企业经济曾经创造了一段辉煌，以行政村为单位统一提供村级公共品的服务也为今天“建设社会主义新农村”打下了一个基础。因此，重要的或许不是一棍子打死，而是让其“带着镣铐跳舞”。

　　植根于制度现实的两点建议

　　关于如何明确和规范集体土地所有权的行使主体，笔者认为要在充分认识现有制度合理性和不足的基础上进行有选择的扬弃，提出两点具体建议：

　　（一）将来在《物权法》中规定，集体所有的土地“属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表农民集体行使所有权；已经没有村集体经济组织的，由村民会议或经村民会议授权的村民委员会代表农民集体行使所有权。”其理由在于，根据我国土地管理法第１０条和村民委员会组织法第５条的规定，简单地取消村民委员会代表集体经营、管理土地与前述两部法律冲突，目前不太适宜。但是，为防止村民委员会滥用权力侵犯农民土地权益，可以考虑规定在村集体经济组织缺位的情况下，由村民会议代表农民集体行使所有权，因为村民委员会实际上是村民会议的代表机构，作为直接民主的形式当然可以代表农民集体；而考虑到实践中村民会议可能不方便直接行使，就通过“经村民会议授权”这一要求对村民委员会代表农民集体行使所有权施以严格的程序约束，这与村民委员会组织法的立法精神完全吻合。至于农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，可以暂不考虑修改，继续规定由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。

　　（二）将来在《物权法》中规定，集体所有的土地“属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）集体经济组织代表农民集体行使所有权；已经没有乡（镇）集体经济组织的，由乡（镇）人民代表大会或经乡（镇）人民代表大会授权的同级人民政府代表农民集体行使所有权。”其理由在于，根据我国土地管理法第１０条的规定，只要存在哪怕是很少一部分的乡（镇）农民集体所有的土地，就不能轻易取消乡（镇）集体经济组织代表集体行使所有权的权能。但是，为防止乡（镇）人民政府运用行政权力侵犯农民土地权益，可以考虑规定在乡（镇）集体经济组织缺位的情况下，由乡（镇）人民代表大会代表农民集体行使所有权，因为乡（镇）人民代表大会是全乡（镇）人民（包括农民）的民意权力机关，具有足够的合法性。而考虑到实践中乡（镇）人民代表大会直接行使的困难，就通过“经乡（镇）人民代表大会授权”这一要求对乡（镇）人民政府代表乡（镇）农民集体行使所有权施以严格的程序约束，从而实现对其行政权力的制约。