7年500多万亩违法用地

    国土资源部执法监察局局长张新宝介绍，1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩。该局新近公布的数据显示，今年通过对2004年9月以来的用地进行检查发现，一些城市的违法用地少的在60％左右，多的甚至在90％以上。

    而国土部公布的2005年度全国土地利用变更调查结果显示，截至2005年10月31日，全国耕地面积18.31亿亩；而在国土部制定的“十一五”规划中，未来5年耕地保有量不低于18亿亩。也就是说，目前与未来5年耕地量的约束性指标仅剩3100万亩。

    这些冷冰冰的数字告诉我们一个严酷的事实：土地违法已是“面广量大”。不仅如此，张新宝认为，当前土地违法还出现了“梯度西移”的态势。国土部在去年对几个城市的执法检查发现，东部某城市违法用地的宗数比和面积比分别是9％和5％，而中部一些城市达到六成以上。“零地价”招商、把土地开发一级市场交给开发商等大量在东部发生的情况，都作为“经验”被引到了中西部地区。

    土地违法“花样迭出”

    土地违法的态势愈演愈烈，土地违法的招数也是“花样迭出”。“以租代征”、搞假招拍挂、擅自修改用地规划等等是近期土地违法较常见的手段。

    张新宝认为，“以租代征”在目前的土地违法中较为突出，已成普遍现象。为了规避建设用地审查报批、农用地转用审批和新增建设用地有偿使用费的缴纳，有的地方没有办理农用地转用手续，村组自己出租；还有的地方政府出面从农民手里租来土地后出租给企业。有的采用“倒算法”的手段来确定征地补偿安置费用，企图掩盖不合法的征地补偿标准。

    国土部在去年对某直辖市的一个区进行的执法检查发现，违法用地宗数占新增建设用地宗数的79.3％，面积占70.3％，其中91.3％是耕地。这些耕地都是从农村集体经济组织那里租来的，没有办理农用地转用手续。西部某城市的一个工业小区占地2000多亩，全部是租用农村集体土地。

    另一种普遍存在的违法手段就是搞假招拍挂、假投资。首都经济贸易大学城市学院土地资源与房地产管理系主任邢亚平认为，在土地招拍挂过程中，开发商有很多机会对地方政府“活动”，以达到违规拿地的目的。比如，政府在挂牌出让中设置为事前制定的开发商“量身订制”竞争条件，排挤其他竞标者。有的企业以投资入股名义先控股，规避增值税、契税，再转手倒卖，当“土地贩子”，不真正搞开发。

    不少地方通过修改土地利用总体规划和采用拆分手段，化整为零批地。有的省把土地利用总体规划修编的审批权下放给地市政府，致使地方政府随意调整基本农田。今年4月份，国土部公布的两大违法案件便属此类。河北省赞皇县德众钢铁有限公司非法圈占的168亩土地全部为耕地，其中15.5亩是基本农田，既不符合土地利用总体规划，又未经依法批准。安徽省休宁县政府未经省政府批准，擅自同意采矿单位自行征地，县国土资源局为砂石开发有限公司非法发放《建设用地批准书》，造成非法占用和毁坏土地近300亩，其中耕地170多亩。

    此外，违规拿地建开发区、造别墅已是土地违法的“重灾区”。一些地方或对老开发区搞假摘牌；或以建新区、扩老区的名义大肆圈地。一些开放商或借开发低密度住宅甚至工业项目之名拿地建别墅；或在高尔夫球场、旅游度假村内开发别墅。

    地方政府是“主角”

    从无数的土地违法案例中，我们可以发现地方政府的身影无处不在。在日前召开的全国土地执法会议上，国土部执法监察局负责人称，严重的土地违法问题几乎都与地方政府有关。

    张新宝认为，土地违法屡禁不止，根源还是在于地方政府的用地冲动，为了招商引资、出政绩，地方政府负责人背后支持或默许了土地违法现象的大量存在。他认为，必须改革现行干部考核制度和财税体制，才能使领导干部确立科学发展观，也才能化解地方经济发展与保护资源、严格执法的矛盾。

    邢亚平认为，地方政府既当“裁判员”又当“运动员”的情况使得地方政府成了土地违法的“主角”。包括土地出让金和相关税费的土地收入已经成为地方政府的主要经济来源，这已是不争的事实。地方政府为了增加自身的财政收入，往往有批地的冲动，“以地生财”。她认为，政府职能必须转变，从土地的具体交易中退出来，充当监督者。

    国家发改委宏观经济研究院研究员李军杰撰文指出，垄断的政府征用土地制度势必造成土地被滥用的后果。在地方政府“经营城市”的理念下，50年或70年的土地租金一次性收取，而一届政府的任期则是五年，这就很可能会诱发强烈的“政绩”冲动和短期行为。

    国土部施重拳

    土地违法屡禁不止已使国土部承受了不少的社会压力，再加上新近再度升温的房地产宏观调控，打击土地违法已成为其工作的重中之重。

    早在今年3月，国土部副部长王世元便强调，要警惕新农村建设过程中盲目“圈地”、“以租代征”、“别墅热”等违法用地倾向。此后，国土部不断发出紧急通知，要求各地严把土地“闸门”。

    4月，国土资源部宣布今年将重点打击四类案件：违反土地利用总体规划占用耕地尤其是基本农田的案件；违反国家产业政策上项目占用土地的案件；征地中侵犯农民权益的案件；涉及地方政府及其领导的土地违法案件。

    5月，为配合九部委细则而发出《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》，要求各地方不得违反土地利用总体规划和年度计划用地、从严审批各类非农建设用地。

    6月初，国土部紧急召开全国土地执法会议，强化对地方政府一把手的责任追究，并下达具体“指标”。省级国土资源行政主管部门要在今年6月份公开、依法、严肃查处3起以上严重土地违法案件，年底前要达到8起以上。

    “纸上谈兵”也正落实在行动中。5月，国土部联合监察部调查广东省清远市违法征收农民集体土地进行房地产开发等五起土地违法事件。

    此外，试图从制度上完善土地管理的尝试也一直在进行。年前便已盛传将出台的土地监察制度、改革现行的“价高者得”的土地出让制度等也正在酝酿之中。