纪学银等32户村民不服西安市人民政府征用土地批复案

纪学银等32户村民不服西安市人民政府征用土地批复案
[问题提示]
政府实施开发建设征用农村集体土地时，对被征用土地的
I定性错误应承担何种责任7
[案情]
原告：西安市闫良区新华路街道办事处麻张村小良组纪学银
等32户村民(以下简称纪学银等32户村民)。
被告：陕西省西安市人民政府。
法定代表人：冯煦初，市长。
被告：西安市闫良区人民政府。
法定代表人：张会彬，区长。
第三人：西安市闫良区新华路街道办事处麻张村村民委员会。
法定代表人：罗永信，主任。
1998年12月29日西安市人民政府作出市土地字[1998]第
369号征地批复。同意闫良区人民政府征用闫良区新华路街道办
事处麻张村小良组非耕地63.8亩，并将前款征用土地中的48．6
亩土地的使用权有偿、有期限出让给西安汇华置业有限公司，用
千建设胜利商城。还规定征用土地补偿费和安置补助费按西安市
有关规定执行，不得遗留问题。
闫良区新华路街道办事处麻张村小良组共有村民370余人，
134户，耕种土地126亩，该组土地地处城区中心，1969年曾被
定为蔬菜专业队。1992年5月3日闫良区工商局与小良组签订协
议，租用小良组菜地20亩建设瓜果市场。合同规定允许甲方
(小良组)在市场周围自建门面房。1993年小良组部分村民先后
在市场周围自建临街门面房47间，其他房屋172间(均未办理
建房手续)用于出租。1998年11月20日闫良区土地局根据闫计
发C1998]第233号《关于下达西安汇华置业有限公司新建胜利
商城准备计划的通知》；闫建发[1998)第279号《关于西安汇
华置业有限公司征用土地的复函》，·以闫土发[1998)64号《关
于西安汇华置业有限公司建设胜利商城征用土地请示》向西安市
土地局请示兴建胜利商城征用小良组非耕地65亩，并随文报送
了有关材料。1998年12月29日西安市人民政府作出市土地字
[1998]第369号《关于征用目良区新华路街道办事处麻张村小
良组非耕地和出让土地使用权给西安汇华置业有限公司的批复》。
同意征用小良组非耕地63．8亩。原告纪学银等32户村民的责任
田在被征土地范围内。被征土地用于建设的胜利商城分两期建
设，总投资3000万元，其中一期工程占地32亩，已经建成，
1999年12月底正式营业。二期工程剩余31。8亩土地尚未动工，
有部分土地用于耕种。纪学银等32户村民以西安市人民政府作
出的市土地字(1998)369号征地批复损害了其合法权益，遂向
西安市中级人民法院提起诉讼。
原告纪学银等32户村民诉称：西安市人民政府作出的市土
地字[1998]369号征地批复，批准闫良区建设“胜利商城”
地’63.8亩土地；其中含原告纪学银等32户村民的责任田32余
亩。每亩地的土地补偿费和安置补助费为?8000元整.认为该
地行为在程序上违反了’《中华人民共和，国土地管理法实施条例》
第十八条第二款、国地资电发(1998)33号紧急通知之规定，
非耕地报批，以耕地标准补偿，补偿、安置标准违法，没有达
国家和省、市规定的最低标准，损害了原告的合法权益。请求
院判令撤销市土地字[1998]369号征地批复。
被告西安市人民政府辩称：西安市人民政府的职能部门市
地局接到闫良区土地局征用土地的报告后，进行了认真审查，
为该征地行为有立项报告，规划定点手续，委托征地协议和补
安置协议，符合《中华人民共和国土地管理法》的有关规定；
依据《陕西省土地管理实施办法》第十九条第三款赋予的职权
依法作出批复的行政行为符合法定程序和权限，认为原告之诉
由不能成立，请求法院驳回原告之诉。
被告闫良区人民政府辩称：闫良区人民政府依照《西安市证
用土地条例》第四条、第八条之规定，要求建设单位先后办理了
立项、规划定点、委托征地手续：，并多次与小良组协商，达成征
用土地协议。在此基础上，区政府报经市政府审批，该项目用地
完成了整个法定程序。胜利商城工程在七月份动工建设，十月底
将正式开业。认为闫良区人民政府实施征用土地工作的行政行为
是合法的，补偿安置费用确定是合理的，适用法规准确。请求法
院维持答辩人的征用土地行为。
[审判]
西安市中级人民法院经审理认为，西安市人民政府1998年
12月29日作出的市土地字[1998]369号征地批复，批准征用小良非耕地63。8亩土地。
闫良区人民政府未如实反映被征土
地的用途及性质；西安市人民政府亦未进行认真核查，‘将其全部
认定为非耕地事实不清，证据不足。西安市人民政府和闫良区人
民政府应共同承担责任。依照《中华人民共和国耕地占用税暂行
条例》第二条之规定：耕地是指用于种植农作物的土地。古用前
三年内曾用于种植农作物的土地，亦视为耕地。西安市人民政府
的征地批复违反了国土资电发(1998)33号关于坚决制止新，《中
华人民共和国土地管理法》实施前突击征地批地的紧急通知第二
项之规定。原告纪学银等32户村民所诉补偿、安置费标准，征
地批复中并未涉及，不在本案审理范围，依法不予审理。鉴于胜
利商城现已建成并投入使用，对发展经济，繁荣市场亦有益处，
判决撤销征地批复将会造成更大损失。’依照〈中华人民共和国行
政诉讼法》：第五十四条第二款、?最高人民法院《关于执行<中华
人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十八条之规定；
该院于，2000年6月20日作出判决：
一、西安市人民政府作出的市土地字[1998]第369号关于
征用闫良区新华路街道办事处麻张柱小良组非耕地和出让土地使
用权给西安汇华置业有限公司的批复的具体行政行为违法；
二、责令西安市人民政府、闫良区人民政府采取相应的补救
措施。
案件受理费80元，由西安市人民政府负担40元，闫良区人
民政府负担奶元。
宣判后，双方当事人均未提起上诉。
[评析]
本案是因政府实施开发建设征用农村集体土地引发一起行政
诉讼纠纷。在审理本案时应注意解决以下几个问题：
(一)正确确认原告主体资格是处理本案优否进入实体审理
的基础。
关于原告主体资格，有两种意见。第一种意见认为，西安市
人民政府征地批复涉及的土地是闰良区人民政府与闫良区新华路
街道办事处麻张村签订土地征用协议，依照法律规定，农村土地
属集体所有，况且市政府的征用土地批复是应区政府的请求作出
的，属内部行政行为。原告纪学银等32户村民不具备原告主体
资格，法院不应受理本案；第二种意见认为‘市政府征用土地批
复征用的土地是原告纪学银等32户村民依法享有使用权的责任
田。依照最高人民法院《关于贯彻执行(中华人民共和国行政诉
讼法)若干问题的意见(试行)》第七条规定：“公民、法人或者
其他只对人民政府或者其主管部门有关土地、矿产、森林等资源
的所有权或者使用权归属的处理决定不服，依法向人民法院起诉
的，人民法院应作为行政案件受理。”市政府的土地征用批复是
依职权作出的一种行政批准行为，其内容涉及原告纪学银等32
户的责任田，对原告的土地使用权产生直接的影响，是一种可诉
的具体行政行为，而不是内部行政行为。内部行政行为是指行政
机关针对行政机关内部的行政管理所实施的行政行为，只能对行
政机关的内部和人员产生法律效果。本案处理时采纳了第二种意
见是正确的，符合最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行
政诉讼法)若干问题的解释》第十六条之规定。
(二)关于被征用土地的定性问题。
这是本案争议的焦点问题，是处理本案的关键所在。在本案
中，闫良区人民政府以征用小良组非耕地进行申请，西安市人民
政府亦以征用小良组非耕地作出批复，将闫良区新华路街道办事
处麻张村小良组土地63．8亩征用。在63．8亩所征土地中原有
18．36亩被闫良区工商局租建设瓜果批发市场，不再种植农作
物，从事实看已改变了土地使用性质。然而在土地执法大检查及
该宗土地登记的原始记载未予变更登记，仍为耕地性质；该瓜果
批发市场所占土地仍按农用地交纳农业税；依据《中华人民共和
国土地管理法》第十二条规定： “依法改变土地权属和用途的，
应当办理土地变更登记手续”，第四十四条规定： “建设占用土
地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手
续”，因此这18．36亩耕地转为非耕地，在事实上成立，但在法
律上不能认定。而批复批准征用的63．8亩土地中还包括有原告
纪学银等32户村民的责任田32余亩，有部分地仍在种植农作
物。闫良人民政府未如实反映被征土地用途及性质，西安市人民
政府亦未进行认真核查。根据相关证据、现场勘查，将被征
63．8亩土地全部作为非耕地，显然与事实不符，依法不能认定。
(三)本案的处理。
如何处理本案，有两种意见。一种意见认为被征土地如前所
述定性错误，将部分耕地认定为非耕地，根据国地资电发
[1998)33号紧急通知“自本通知下放之日起至1998年12月31
日，除为推动经济增长的两个10000亿投资有关项目和国家重点
建设项目，停止审批非农项目上占用耕地”，及其第二项“……
凡是采取谎报项目、地类、用地规模及土地用途等欺骗手段，违
法批地的，一律无效……”，因此该征地批复事实不清，程序违
法，不能维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条
第(二)项应判决撤销该征地批复。
第二种意见认为虽然该征用土地的具体行政行为违法，但不
能简单的判决撤销。理由是被征土地是闫良区人民政府为发展地
方经济，引进资金总投资3000万元，兴建胜利商城，该项目被
闫良区人民政府列为当年的十件好事之一。如果全部建成将会对
该区的经济发展、城市建设产生巨大影响，如果撤销该征地批
复，将会给该区造成不可补的损失，影响地方经济的发展。应依
照最高人民法院《关于执行{中华人民共和国行政诉讼法>若干
问题的解释》第五十八条，被诉具体行政行为违法，但撤销该行
为会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认具体行政行为违法并责令依法纠正的判决。法院最后采纳
了第二种意见作出了如前所述的判决。
(编写人：张耀民 金俊银)

．本案例摘自最高人民法院中国应用法学研究所编：《人民法院案例》(总第38
辑)，人民法院出版社2002年版，第439页，